界面新闻记者 | 张旭
界面新闻编辑 | 翟瑞民
近日，四川省崇州市（成都市下辖县市）2岁女童遭未栓绳罗威纳犬撕咬一事，持续引发社会关注。
饲养宠物尤其是养犬成为中国城市居民排遣孤独、寄托情感的重要方式。与此同时，饲养宠物数量的增加也带来了不文明养犬乱象以及地方管理缺失等问题，亟待重视。
我国关于犬只管理的规范起初是以“限制”为核心。为防止狂犬病传播，1980年原卫生部等部门联合发布《家犬管理条例》，旨在停止和限制犬类的饲养行为。这一时期的立法，突出强调对城市养犬的禁止、限制和排斥。随后，进入到21世纪，“限制”演变为“管理”。比如，2021年正式实施的新版动物防疫法，新增规定养犬人应当为犬只接种疫苗、携犬出户应当佩戴犬牌并系犬绳等要求。
在此背景下，各地也因地制宜出台了犬只管理条例规范居民养犬行为。2010年颁布的《成都市养犬管理条例》第二十一条规定，禁止个人饲养烈性犬、大型犬。该条例规定了包括西藏獒犬、中华田园犬等22种禁养的烈性、大型犬只种类。然而，此次崇州咬伤人的罗威纳犬并不在禁养范围内。
实际上，罗威纳犬身体强壮，动作迅猛，气势强悍，已被多座城市列为禁养犬。界面新闻通过梳理北京、上海、杭州、西安、郑州等20余座直辖市和省会城市的地方条例发现，罗威纳犬均在禁养犬名单之列。像石家庄等城市的重点管理区，则列出了“准养犬清单”，罗威纳犬并不在清单之列。
除了各地禁养名单有所不同外，纵观各城市出台的犬类管理条例可发现，各地对犬类的肩高和体长、以及饲养数量、禁养的犬只种类数量等规定都不尽相同。例如，《北京市养犬管理规定》规定，肩高超过35厘米的犬只不允许饲养，且每家只能饲养1只，而《石家庄市养犬管理条例》规定，禁养大型犬的标准是，肩高（身高）超过40厘米，体长超过60厘米的犬只，该条例甚至对肩高做出解释，以方便日后管理。
此外，2023年6月1日起施行的《重庆市养犬管理条例》规定，自登记之日起一年内无养犬违法记录的，可以申请再饲养一只，但饲养总数不得超过两只。在禁养品种数量方面，界面新闻发现，济南市规定的禁养品种为56种、沈阳市为48种，苏州规定了38种。数量的差异便可能存在某个犬种在一地可养，在另一地禁养的情况，比如，中华田园犬在西安市、长沙市就被列为禁养品种，而在上海等城市可以饲养。
为何我国各地的禁养犬名单不统一？不同地区的评估条件又是什么？中南财经政法大学法学院教授钱叶芳告诉界面新闻，各地出台的管理条例并非严格按照犬只的品种和天性划分，而是根据身高、体长等特点，比如某些城市将中华田园犬作为禁养犬。钱叶芳认为，各地设置的犬只禁养条件无规律可循，烈性犬的判定标准，应当参考国际通例。 比如，将犬只分为大型犬和烈性犬，对烈性犬进行严格约束，规范犬只繁殖与买卖，禁止私下、地下繁殖等。
“全国大多数地方只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展。”钱叶芳称，由于大多数的犬只无法办证，导致严重的不文明养犬和随意遗弃现象。特别是，中华田园犬作为国犬，并非公认的烈性犬，温顺、忠诚，应当纳入准养目录。
谈及养犬乱象的治理难点，四川省宠物协会秘书长张勇兵向界面新闻表示，宠物行业作为新兴行业，随着宠物数量的激增导致各地犬只管理的专业配备人员以及相关保障设备不足，由此带来日常预防和管理问题的缺失。
中国人民大学民商法学院所长刘俊海向界面新闻分析，各地条例所涉及的处罚成本偏低，进而也放任了不文明养犬行为。刘俊海介绍，“我国目前还没有一部完善的监管动物的专门法律，犬只管理主要依靠地方性养犬管理条例，但是这些规定的层级相对较低，缺乏系统性。”
刘俊海表示，目前，很多城市的养犬管理条例主要是针对城市小区，比如有完整物业的小区，而对于郊区、农村、城市中的“三无”小区，还缺乏有效的管理手段和依据。“从成都崇州咬伤幼童事件也可以看出，之前颁布的地方规定相对滞后，已经不适应城市养犬形势的快速变化和发展。”刘俊海说。
界面新闻注意到，自该起事故发生以来，四川、河南、上海、安徽等多地发布临时性通知呼吁文明养犬或开展整治行动，对养犬行为进一步规范。
比如，2023年10月17日，“上海物业”微信公众号发布一则通知，要求物业企业加强公共区域巡逻，劝阻违法违规养宠行为，视情上报市网格化平台；河南省郑州城市管理部门自10月17日起严查未拴绳犬只，并表示每周不少于两次联合执法。
此外，西安多个小区发布“文明养犬”倡议书，提醒业主出门遛狗拴绳，定期给狗接种疫苗；四川“文明青羊”微信公众号10月17日发布《文明养犬倡议书》表示，养犬市民携爱犬出户时，应当对犬束犬链，由成年人牵领，携犬人应当携带养犬登记证，并应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童。
钱叶芳表示，犬只伤人事件每年都会发生，每次都会引发一场大讨论和清理运动，但都没有吸取教训。“各地犬类地方立法均以‘限养’或‘管理’为原则，尚未确立‘保护’理念，进而导致有关管理的规则形同虚设，遏制不住不文明养犬之风。”
对此，钱叶芳建议，“遏制此行为，需要从全国立法层面制定伴侣动物保护和管理法，保护和管理并重，提高养犬门槛，严格执法，推行社区自治，才能根治。”
钱叶芳表示，社区日常可开展文明饲养动物、文明对待动物的法治宣传和德治行动，使得每一位居民在耳濡目染、亲身实践中完成观念的蜕变，为养犬等动物法治的进步奠定良好的群众基础。简而言之，“邻居们相互监督，给以道德约束。如果看到不牵绳不文明养犬的邻居不去提醒，顾虑邻里关系，只会让事态进一步升级。”钱叶芳说。
界面新闻注意到，伴侣动物特指犬和猫这两类物种。此前，在2022年全国两会上，多位人大代表曾联名以议案的形式向大会提交，并附带了《中华人民共和国伴侣动物保护和管理法（建议稿）》。在钱叶芳看来，伴侣动物保护和管理法的实施，基本能够解决围绕犬猫产生的种种社会治理问题。
在具体立法细则方面，刘俊海表示，宠物管理立法还应延续当前一部门主管，多部门分管的模式，但要避免出现主管部门工作过于笼统等问题。“要结合实际情况，在政策制定中建立多部门联动合作的机制，形成监管合力。”刘俊海说。
此外，“还应全国范围内建立统一的禁养名单。”张勇兵表示，这是宠物行业以及众多养犬市民的心声。“从源头来讲，若是从国家层面专门立法，应该统一对其进行规范。”
张勇兵还建议，应该借鉴国外的立法经验，规范动物交易流程。此外，还可以利用科技手段对犬只加以管理。比如，发达国家将电子识别技术作为犬只管理的强制措施。对符合年龄的幼犬植入芯片，以便宠物走失后可以追踪位置。“我国深圳市等一些城市中已经有所实践，全国范围内可以逐步进行推广。”张勇兵说。
